中国石化集团资产经营管理有限公司云南石油分公司诉
李晓宁排除妨害案
【案件基本信息】
1．裁判书字号
云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院( 2014)文中民一终字第125号民事裁定书
2．案由：排除妨害纠纷
3．当事人
原告（上诉人）：中国石化集团资产经营管理有限公司云南石油分公司（以下简称中石化云南石油分公司）
被告（被上诉人）：李晓宁
【基本案情】
中石化云南石油分公司拥有坐落于富宁县新华镇那乙村地号为532628000 - OA-00- (203) -76的33040. 28平方米的授权经营土地使用权。2014年3月15日，李晓宁擅自在该地内建盖简易房，后中石化云南石油分公司向富宁县国土局反映，国土局于2014年4月14日向李晓宁下发了富国土资源监(2014) 46号《国土资源责令停止土地违法行为通知书》，要求李晓宁立即停止土地违法行为，但李晓宁并未停止侵权。2014年6月3日，中石化云南石油分公司以李晓宁侵犯其土地权属为由诉至法院，要求李晓宁拆除其建盖的简易房并退出所侵占的土地。
【案件焦点】
行政机关未对侵权人进行行政处罚是否属于人民法院审理民事案件的前置程序。
【法院裁判要旨】
富宁县人民法院经审查认为，富宁县国土资源局已将李晓宁的行为作为国土资源违法案件查处，目前尚未处理完毕，本案不属于人民法院的民事诉讼案件受案范围，故对中石化云南石油分公司的起诉不予审理。
富宁县人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、最高人民法院《关于适用（中华人民共和国民事诉讼法）若干问题的意见》第一百三十九条的规定，作出如下裁定：
驳回中石化云南石油分公司的起诉。
一审宣判后，中石化云南石油分公司不服提起上诉。文山壮族苗族自治州中级人民法院经审查后认为，该案中涉案土地的权属明确，权属不存在争议，土地管理部门的查处行为不属于法律规定的民事诉讼的前置程序，国土资源局是否查处李晓宁的行为并不影响本案的审理。且国土资源局的《国土资源责令停止土地违法行为通知书》已经确认李晓宁的占地行为违法，并要求其停止违法建筑行为。国土资源局在二审中也出具《情况说明》明确表示鉴于李晓宁的建房行为属于侵权行为，建议中石化云南石油分公司到人民法院起诉李晓宁的侵权行为，不再进行行政处罚。根据《中华人民共和国物权法》第四条“国家、集体、私人物权和其他权利人的物权受法律保护，+任何单位和个人不得侵犯”、第三十五条“妨害物权或者可能妨害物权的，权利人可以请求排除妨害或者消除危险”及《中华人民共和国侵权责任法》第十五条“承担侵权责任的方式主要有：（一）停止侵害；（二）排除妨害；……”的规定，在李晓宁违法占地的情况下，中石化云南石油分公司起诉要求李晓宁拆除所建盖房屋，并退还所占土地的诉请属人民法院民事案件受案范围。故一审法院以富宁县国土资源局已将该案作为国土资源违法案件查处且尚未处理完毕为由，驳回中石化云南石油分公司的起诉不当，应予纠正。
综上，文山壮族苗族自治州中级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百七十条第一款第（二）项之规定，作出如下裁定：
一、撤销富宁县人民法院( 2014)富民一初字第221号民事裁定。
二、本案指令富宁县人民法院进行实体审理。
【包头律师后语】
本案的重点在于如何理解前置程序在民事案件中的适用。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定之日起三十日内，向人民法院起诉。……”该条规定了行政确权是人民法院审理民事案件的前置程序之一。同时《中华人民共和国土地管理法》第七十一条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”该条虽然确定了行政机关对所发现的土地违法行为必须进行行政处罚，但它并不属于法律规定的人民法院审理民事案件的前置程序。
就本案而言，一、二审法院审理思路出现分歧，主要原因就是对前置程序的理解不同。一审法院认为富宁县国土资源局的查处行为属于前置程序，故在其查处行为仍未完毕的情况下，不应受理中石化云南石油分公司的起诉。但二审法院认为富宁县国土资源局虽确认了李晓宁的侵权行为，也未对其进行行政处罚，但因本案争议土地权属明确，国土局的行政处罚不属于法律规定的前置程序，故在当事人诉至法院后，法院应根据侵权行为的一般法律规定对案件进行实体审理，不得以存在前置程序为由直接驳回当事人的起诉。
另外，因该案涉及对前置程序的理解、司法权及行政权的交叉处理等问题，在 处理类似纠纷时，应注意把握以下问题：
1.准确把握前置程序的适用范围。就司法实践来讲，在土地类纠纷案件中，可能涉及前置程序的案件，主要有土地承包经营权纠纷、排除妨害纠纷及相邻关系纠纷，但前提必须是土地权属不清，在政府未对权属作出确认前，才能适用前置程序。而在权属清楚的情况下，当事人之间的纠纷属于平等主体之间的民事权益争议，不能适用前置程序。
2.加强与土地主管部门的沟通协调。此类纠纷涉及司法权与行政权管辖范围交叉的问题，应慎重处理，解决好两者的衔接，避免司法权干预行政权或行政权干预司法权或者两者对纠纷处理不到位的问题。如沟通协调到位，促使国土部门积极主动行使行政处罚权，那么法院就无需立案及审理，这样避免大量纠纷聚积到法院，有利于提高司法效率。