张建伟
（华大学法学院教授）
轻罪治理的司法逻辑、法律调整与程序配置
摘 要 轻罪治理涉及惩治、预防、对犯罪进行源头治理的实体性内容，也有程序性出罪、协商性司法机制等程序性内容。轻罪重罪案件比例发生的明显变化，由多种因素促成：一是社会控制能力增强，环境条件变化；二是立法中存在刑罪化的倾向，刑法修改不断增加罪名，轻罪案件因此剧增。醉驾入刑的司法实践表明某些危害行为的刑罪化需要进行全面的立法后果评估和对法律适用的司法调整。在轻罪治理中，不应忽视有些危害行为，没有纳入刑法制裁的范围，或者刑法规定的处罚过轻，形成刑法盲点或者“轻罪（处罚）过轻”的问题，需要从立法角度重新进行审视并加以解决。就轻罪治理相关诉讼制度配置来说，调整裁量不起诉和附条件不起诉的适用条件和范围，按重罪、轻罪、微罪配置普通程序、简易程序和速裁程序，将部分治安处罚案件纳入司法程序，设立治安法院或违警法院，是值得研议和可以采纳的程序改革方案。
关键词 轻罪治理 刑罪化 宽严相济 程序性出罪 违警罚
轻罪治理成为当下司法热点问题，缘起于最高人民检察院在2020年工作报告中对于1999年至2019年犯罪数量、轻重案件比率的变化进行的统计结果。这十年里我国犯罪类型结，特别是轻罪与重罪比例发生明显变化。严重暴力犯罪数量大幅下降，占比变低；犯罪总量翻了两倍多，暴力伤害、抢劫强奸等严重暴力犯罪占比很小；与之相反，轻罪犯罪数量大幅度攀升，占有绝大比例。最高人民检察院2020年10月15日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上所作《关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况的报告》再一次展现了二十年来犯罪轻重比例的明显变化，引发立法机关、司法机关和法学界的关注。针对如此犯罪形势和司法实况，有不少论者谓之“轻罪时代已经来临”。基于犯罪案件类型结构发生的明显比例变化，人们开始思考刑事政策的因应变化与司法制度的调整，将统计学上的数字变为立法机关、司法机关和法学研究的新课题，正如有的学者所言，“轻罪新罪成为犯罪治理的主要对象，与既有犯罪治理体系如规范体系、组织体系和思想观念形成冲突，为此须相应调整犯罪治理的战略策略、体制机制和手段方法”。
一、解铃与系铃：立法入罪与司法出罪
轻罪与重罪的类型结构变化，与社会发展变化及其提供的条件有一定关系，如智能社会的逐渐形成，一部分传统犯罪类型受到抑制乃至消失，诸如街头盗抢犯罪案件，因街头监控探头的布设与数字时代人们很少随身携带现金而大为减少，其中抢劫属于重罪案件，因社会控制能力增强和侦查技术能力提升而发案率明显降低，这类变化悄然改变着案件的轻罪比例。
（一）立法的刑罪化倾向
轻罪治理的议题的根源，与立法中刑罪化倾向也有一定关系。刑法以打补丁方式进行的多次修改，将一些具有社会危害性的行为刑罪化，这种刑罪化造成两个结果。
一是罪名繁多。我国刑法罪名因多次打补丁式修改变得越来越多，这些罪名体系的科学性有时没有得到兼顾，一个突出问题是，具有种属关系的罪名并列规定并加以适用，难免引发有关逻辑规则的疑虑。例如，诈骗罪与集资诈骗罪、合同诈骗罪等罪名并列适用，是将种属关系的概念并列使用，与逻辑规则存在冲突。本来，无论以何种方式、在哪个领域实施的诈骗，都可以按“诈骗罪”定罪处罚，不同诈骗方式与不同领域发生的诈骗犯罪，只应是量刑时要予以考虑的，但我国目前的做法就是在普通犯罪（如普通诈骗罪）之外，又规定了具有同一性质的不同方式（具体犯罪手段）、不同领域的罪名（如集资诈骗罪、合同诈骗罪等），不但造成刑法分则罪名过多，而且司法实践中对于此罪与彼罪的判断常产生疑惑与分歧，造成不必要的智力浪费与精力虚掷。不仅如此，罪名的厘定也有令人疑惑之处，2020年12月，《刑法修正案（十一）》增加了“袭警罪”（《刑法》第277条第5款），尽管对于这一罪名增加的事实看似没有疑义，但该罪并没有独占一个条文，而是在妨碍公务罪的条文中列为一款，将其解释为妨碍公务罪中的一种特殊情形，并无不可。作为一个独立罪名，从立法技术看，应当以一个条文体现出来，因此，袭警罪置于妨碍公务罪条文中占有一款，两者是否是并列关系，显然不无疑问。
二是将一些具有社会危害性的行为刑罪化，由此出现的结果应当有合理分析和科学预测，并在具体条文设计时趋利避害，除弊兴利。如果缺乏全面预见和科学分析，会在对一些罪名取得明显成效感到欣欣然之余，尴尬面对由这些罪名带来的严重社会问题，“醉驾入刑”就是典型的例证。2011年5月，《刑法修正案(八)》增设危险驾驶罪，规定道路上醉酒驾驶机动车是危险驾驶罪的一种情形，按照危险驾驶罪追究刑事责任。这里提到的危险驾驶罪是一个预防性罪名，其可罚性在于给道路交通安全带来危险，有可能导致交通事故与人员人身、财产损失，刑法学谓之行为犯、抽象危险犯。将醉酒驾车刑罪化，有令人信服的理由，针对的是交通事故成因中醉驾占有一定比例而采取的源头治理方法。醉酒驾车行为刑罪化之后，新规定生效伊始，若干公众人物因此入刑的消息立即不胫而走，起到了立竿见影的法制宣传作用。一年后的统计表明，全国醉驾的情况立即出现好转，醉驾的比例下降了40%，其中都市地区降幅更大。不过，尽管醉驾入刑的效果有目共睹，醉驾的后果也值得怵惕警醒，但每年仍有不少人心存侥幸酒后驾车，他们因遭遇路检而被查获，受到刑事追究，于是乎危险驾驶罪一跃成为发案数量最多的刑法罪名。不仅如此，大量的醉驾之人获刑，形成一大社会隐患，这些为数庞大的轻罪犯受到刑罚的处罚，不但让他们背负着罪犯的污名，失去短期自由甚至公职，也让他们的子女考学与就业都受到负面影响，人们担心，如此一来，社会的对立面扩大，有可能埋下影响社会安定的隐患。
2013年最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合印发了《关于办理醉酒驾驶机动车刑事案件适用法律若干问题的意见》，将醉酒标准设定为血液酒精含量在80毫克/100毫升以上的，以危险驾驶罪定罪处罚。醉驾入刑之初，时任最高人民法院副院长的张军就在全国法院刑事审判工作座谈会上提出，不应仅从文意理解这一刑法规定，并非只要达到醉酒标准在道路上驾驶机动车就一律构成危险驾驶罪。那时刑法学家高铭暄教授也指出，“是否将醉酒驾驶列为刑事犯罪有很多争议，反对者认为打击面过大，同时也要考虑不同的人对酒精的耐受力问题”。醉酒驾驶入刑后，随着时间的推移，当初该罪名适用时最高人民法院以及部分刑法学者的明见又被重新提起，越来越多的人意识到，当初最高人民法院提出应当分明情况，有所斟酌，不可统统入刑，这样的意见是正确的，只有这样，才能避免过于扩大打击面，增加太多的人获罪。如今通过司法办案，司法机关的焦虑感加重，如何缓解社会矛盾，消减司法张力，成为新的刑事政策的基本思路，需要着手修正“醉酒”的概念。
2023年12月13日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合出台《关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》，第4条第1款规定:“在道路上驾驶机动车，经呼气酒精含量检测，显示血液酒精含量达到80毫克/100毫升以上的，公安机关应当依照刑事诉讼法和本意见的规定决定是否立案。对情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的，不予立案。”这里的酒精含量标准没有变，但已经表明达到这一标准不必定需要立案。根据该意见规定，如果血液酒精含量达到150毫克/100毫升以上，符合本罪的其他犯罪构成要件要素，直接以危险驾驶罪处理。该规定的依据是，如果一个人的血液酒精含量如果达到150毫克/100毫升以上，则处于深度醉酒状态，该人驾驶机动车上路，事故率明显上升。此外，如果血液酒精含量达到80毫克/100毫升以上、不满150毫克/100毫升，具有该意见规定的十五种从重处理情节的，也以危险驾驶罪处理。反过来看，如果不具有这十五种从重处理情节的，也可以不以危险驾驶罪处理。针对在居民小区、停车场等场所挪车、停车入位、交接车辆等短距离醉驾，以及出于急救伤病人员等紧急情况醉驾，该意见也都作出了出罪规定。
这种通过司法解释将法律概括规定加以细化的现象，可以概括为立法笼统入罪而司法解释细化出罪，如有论者指出的那样，“实体入罪上准确把握罪与非罪界限，合理划定犯罪圈”。形成了立法系铃、司法解铃的基本格局，最高司法机关实际发挥其对刑罪化的修补校正作用。
显然，轻罪治理的议题是与立法相关的。刑法实行谦抑原则，还是实行积极主义，是轻罪治理在实体法层面需要认真研议的重要问题。奉行刑法谦抑主义并不等于刑事立法无所作为，积极刑法观也不等于过度刑罪化（Overcriminalization）。刑罚是一种严厉的惩罚措施，以剥夺自由乃至财产为其内容。刑罪化须遵循必要性原则，其目的一是惩罚，二是预防，确有施之以刑罚必要才“大刑伺候”。惩罚是针对实施了危害社会行为的人，须经过立法将危害社会的行为刑罪化，这个过程要考量实质性法律正当程序，也就是要进行必要性、合理性分析。犯罪预防既有防止已经实施了危害社会行为的人再犯的作用，也有警戒其他人实施同样或者类似的犯罪行为的功能，这一预防目的也需要通过立法和司法来达成。因此，刑罪化是发挥对某些危害社会行为的惩罚与预防的必要手段。但是，过分依赖刑法在遏制某些危害社会行为的作用，实行过度的刑法积极主义，可能会忽视过度刑罪化带来的种种弊端，也容易忽视其他手段在制裁和预防某些危害行为的功能，并可能导致国家刑罚权的滥用。为此，应当注意以下两点。
第一，刑罪化应当掌握的界限。哪些行为刑罪化，哪些行为不被刑罪化，不仅涉及国家为实现国家或者社会治理目标而运用刑罚权时应有的慎重性，也涉及国家刑罚权直接作用下当事人的一项权利，英国刑法学者丹尼斯·J.贝克将其称之为“不被犯罪化的权利”。在《不被犯罪化的权利》一书中，丹尼斯·J.贝克提到：“不被犯罪化的权利是一项基本人权，目的在于保护个人免遭不公正定罪与惩罚，既是一项基本道德权益，也是一项基本法定权利”，“正当程序条款与美国宪法第八修正案（以及与之类似的规定）均包含了不被犯罪化的一项权利”。这里提到的“一般权利意味着：只要没有冒犯他人，人们有权从事任何活动，包括有权免受任意拘留；在没有影响到他人的前提下，有权对个人事务进行自由选择；有权免受与罪刑不合比例的刑罚。与之相反，特定权利保护特别自由，例如言论自由”，同样，“在特定权利保护的语境下，必须存在侵犯特定权利的行为，刑法才得以启动”。刑罪化遵循危害原则，即只有对社会具有危害的行为才能被规定为犯罪并对违反者加以处罚，丹尼斯·J.贝克特别强调：“只有存在相当强劲的理由证明拟被宣布为罪的行为的危害性时，危害原则才能被法院采用。在没有造成事实上的危害时，仅仅宣称某行为具有社会危害性是不够的，这样做只能使危害标准无效，使其无法成为衡量犯罪化决定是否正当的宪法指导。”那些被纳入刑罪化范围的行为必然含有危害性，对于危害性的理解不同，造成刑罪化的范围有所不同，例如危险驾驶的行为造成行人或者其他驾驶车辆的人以及财物处于危险之中，这种危险是否属于“事实上的危害”，肯定说与否定说导致的结果当然是不同的。又如虐待猫狗等动物的行为是否属于具有可罚性的危害社会的行为，见仁见智，得出的法律见解也迥然不同。因此，轻罪治理在法律层面的源头治理在于从立法上限制刑罪化的范围，这是一个根本问题。应当入罪的具有社会危害性的行为，立法却没有将其入罪；不应当入罪的具有一定社会危害性或者根本不具有社会危害性的行为，立法却将其入罪，两者都是有害的。两者导致的结果，要么损害了当事人“不被犯罪化的权利”，要么放任了具有社会危害性的行为发生，必须防止这类立法不当的现象。
第二，立法不当会形成“法律祸”。即使一些具有社会危害性的行为有入罪的理由，但是依据行政处罚可以达到惩罚与预防目的，仍然可以本着刑法谦抑原则将遏制这类行为的功能让位给行政处罚措施。将危害社会的行为按其危害大小与可罚性进行分流，可以形成危害行为的分层处置，避免过度刑罪化造成的弊端，这可以说是针对当代刑罪化出现的问题开出的一剂良方，理应受到重视。如果立法不当，即使初衷是好的，得到的结果也将是不良的。法国思想家勒朋在《政治心理》一书中列举了多个立法初衷与实践结果相背离的例子，指出：“理论之徒，视社会可以法更，而欲以昔者神道之造乎天地权能付之于法律。顾此种信仰，唯能主张于昔日神道干涉人事、神意由国君代达之时。是时之理论家，因无从知有坚固不挠之天然规则也。”法律界人士容易夸大法律对社会的塑造作用，实际上，“以法律改造社会，是犹以演说停止铁路机关车，未见其有济也”，勒朋的悲观结论是，“社会愈欠缺，而法律愈增。法律愈增，而社会之害愈重，因其阻碍事物之自然进行也”。在这里，勒朋抨击“理论之徒”过于夸大法律对于社会的塑造作用，但不足以否定法律的功能之一是改造社会，起码类似醉驾入刑对于社会改造的意义还是明显的，只不过，刑法上趋向于刑罪化的结果，不尽是完美的法律实施效果，还可能衍生出来的不良的社会影响，当这种影响大到投鼠忌器的程度，刑罪化的盲目性就显现出来，勒朋提醒的“法律祸”就成了不可等闲视之的现实危险。
我国古代对于刑罪化，就有存在反对苛密立法的声音，老子就警告说“法律滋彰，盗贼多有”，当代学者有时也会发出这样的观点，如美国法学家道格拉斯·胡萨克就批评美国刑事司法状况，“我们惩罚过多，犯罪也过多。我们过度惩罚，也过度犯罪化”。秦律以繁苛著称，并不能藉此达致长治久安，反而激起民变。这就是“法律祸”的典型例证，因此，对于一些具有社会危害性的行为，是否刑罪化，需要全面评估其效果，这是在轻罪治理中不能不对刑法积极主义有所审视的原因。有论者指出：“我国立法观已经转向了积极主义，积极主义指导下的刑事立法，对社会风险从抽象风险到具体风险再到现实化的各个阶段进行规制，从行为人着手实施具体满足犯罪的构成要件行为时就进行打击。”我国立法机关是否秉持一种积极主义刑法观，不得而知，一些学者主张刑法采取积极主义立场是真的，但是，不可忽视的是，积极主义刑法观不宜成为盲动立法的依据，刑法的谦抑性也有它无可取代的价值。笔者认为，何者刑罪化、何者非刑罪化，需要理性分析和效果预估，能够以非刑罚方法达到与刑罚同样效果的，就应优先采行那些非刑罚方法，例如危险驾驶罪涉及的醉驾，对于初犯完全可以采取行政处罚措施，沉醉者驾车可以吊销驾驶执照，再犯入刑不迟。刑事立法，不以谦抑原则为提高入罪门槛的指引，很容易导致类似当今已经呈现出来的司法焦虑与社会危机。
（二）司法的“平衡轮”作用
司法机关负责具体承办大量案件，其日常接触和深切感受到的，是刑罪化的多面效果，这是立法者预先无法全面认识到的。立法者将某些具有社会危害性的行为纳入罪名体系，授权司法机关以刑罚手段加以处罚，并非源自立法者自己的意愿，维持社会秩序和道路交通安全的公安机关从切身体会出发推动立法，是导致立法扩大刑罚惩罚范围的前因。扩大刑罚适用的范围，基于社会秩序与安全的考量，“在面临社会遭遇到的混乱情况、社会规范的违反、法令的触犯时，社会当中的成员会采用似乎对大多数人有效且必要的惩罚作为回应。当犯罪造成问题，处罚就是它的解决方案”。
不过，诚如有的学者就刑罪化引发的问题指出的那样，“随着惩罚时刻的到来，惩罚也成为一种问题。原因来自其隔离或监管的人数、其家庭与团体所付出的代价、导致集体付出的经济和人为成本、促进不平等的产生和增生、带来犯罪率的成长并产生不安全感，最后则是因为歧视或武断性的应用而丧失了合理性。原本以为是用来保护社会免受犯罪侵扰的处罚，到后来却反倒越来越像是对社会的威胁”。这段话用来描述某些行为刑罪化之后的法律效果，再贴切不过了。早在醉驾入刑之初，最高人民法院就意识到醉驾者全部入刑可能存在着司法过于僵化的问题，并且可能引发一定的社会问题，提出要为醉驾入刑设定筛选机制，经过一番长达十年的司法实践，人们终于意识到刑罪化的过程中要保持必要的谨慎度。例如，醉驾入刑的刑法规定是以高度概括的刑法表述为内容的，如果不是司法机关柔化了这种刑罪化，开始进行入罪门槛的调整，就会有更多的人获刑，带来更大的社会问题。
一些具有一定社会危害性的行为入罪，并在司法实践中引发焦虑，立法机关可能会陷入刑罪化与非罪化的困境。以危险驾驶罪为例，“醉驾入刑”之后，饮酒驾车的比例大幅下降，餐桌上对于驾车前来的食客不再死命劝酒，都是“醉驾入刑”刑法效果的明显反映。但是，“醉驾入刑”并不能完全消除酒后驾车的行为，大量酒后驾车的行为人被查获并被追究刑事责任，使得入罪的轻罪犯罪人数大幅度增加，形成一定的社会隐患。如果要改变入罪人数过多问题，通过实体法的非刑罪化，则将陷入两难：不去刑罪化，犯罪人数过多，累积起来更是惊人；若去刑罪化，则刑罪化尚且不能免除酒后驾车的大量行为，非刑罪化势必使得酒后驾车再度反弹回来，造成醉驾入刑的法律效果与社会效果归零。因此，对于醉酒驾驶这类犯罪的立法重新非刑罪化是不可行的，从司法角度进行相应调整，保持一定的入罪率，从而维持醉驾入刑以来取得的良好效果，才是明智的选择。这种选择，包含了减少入罪的违法行为人的内容，有利于修复过于失衡的犯罪人员结构。
无论如何，对于刑罪化的结果，需要司法机关在具体司法过程中加以适当调整。值得注意的是，基于刑罪化引发的问题，司法机关自觉或者不自觉开始发挥起司法的“平衡轮”的作用，它们以司法解释和司法实践进行司法出罪，包括实体法层面提高入罪门槛以及程序法层面运用消极诉权进行不起诉，从而实现有节制地入罪，适当出罪，这成为轻罪治理议题中一个值得玩味的话题。
二、轻罪也是罪：轻罪治理的逻辑反思
毋庸讳言，“轻罪治理”中的“治理”是一个稍显模糊的概念。“治理”具有刑事对策学色彩，针对的是轻罪及“轻罪时代的来临”的立法、司法乃至社会反应。“治理”包含了惩治、预防、司法处理上的分流以及刑罪化、非刑罪化等多项内容，其范围涉及立法、司法和社会等诸多领域。在不同时期之中、不同理念之下，轻罪治理的侧重点会有所差异。我国古代对于轻罪，未必历朝历代都会从轻处理，先秦时有“弃灰于道者，弃市”。弃灰，何其轻也；弃市，何其重也，以至重处置至轻，是刑罚过度的表现。其理由是，对小罪重惩，人们就不会犯大罪，从而实现“刑期于无刑”的理想治理目标。
当下研议轻罪治理，仍随处可见以“宽严相济”为口号，但显然“宽”的一面得到不断强化，“严”的一面很少被论及。实体法的侧重点在于如何减少入罪，突出问题在于醉驾案件导致过于庞大的人口入罪引发的焦虑，与此类似的，还有帮信罪在刑法上确立后许多年轻人受到刑法制裁引发的疑虑；程序法的侧重点在于程序性出罪机制、协商性司法、快审速判以及减少羁押等若干有利于犯罪嫌疑人、被告人以及实现轻罪案件较高司法效率的制度创新或者司法权应用。
轻罪治理的逻辑，主要是轻罪案件比例增大，需要尽可能高效消化掉大量的轻罪案件，在这个过程中，司法机关希望通过协商性司法，降低司法对抗，在实体法方面倾向于轻缓处理这些轻罪案件。在笔者看来，轻罪治理的这一规划，需要以两个主要途径来加以配合。一是实体出罪，将一些已经刑罪化的、具有一定社会危害性的行为非刑罪化，例如无被害人的犯罪，从而减少实体法意义上的入罪，不过，当下在我国很少有人主张非刑罪化，刑罪化的效果描述让大家认同刑法的积极主义。即使对于醉驾入刑，也很少听到对刑罪化的检讨，鲜见有人主张从立法角度解决定罪面过大的问题，很多论者主张的是，通过司法解释实现案件的定量控制，实行定罪和出罪分流，以量变方法提高入罪的门槛，减少司法领域定罪的范围。二是程序出罪，通过一些程序制度和诉讼行为，将不需要提起公诉的嫌疑人作不起诉处理，解决好犯罪出口问题，为此需要通过立法调整裁量不起诉、附条件不起诉等程序要件，减少定罪量刑的轻罪案件范围，实现避免入罪人数过多的目标。不难看出，当今轻罪治理的核心在于司法，司法机关总体的观念倾向是，将刑罪化的案件以新的刑事司法政策加以调整，达成出罪的目的或者付诸宽缓处理。
值得思考的是，热议轻罪治理的话题，有意无意地忽视轻罪之“罪”的意义，模糊了治理中隐藏的“惩治”的含义。轻罪被刑法规定为犯罪，其本质上必然具有“罪”的属性。立法过程中，将某一行为刑罪化，意味着这一行为具有特定的社会危害性，这就需要在“惩治”意义上全面理解“治理”的概念。
人们有意无意地忽视“轻罪”之“罪”的内涵，将注意力置于一个“轻”字，出罪和宽缓处理的思想主导着轻罪治理的话题，“宽严相济”就成了从宽的迷惑性口号。殊不知，轻罪也是“罪”，我国刑法既然将一些行为规定为犯罪，意味着这些行为是有社会危害性并需要以一定的刑罚加以惩治并借以发生一般预防作用，《刑法》第13条明确规定“情节显著轻微危害不大的，不认为是犯罪”，能够被实际治罪的，自然不是“情节显著轻微危害不大的”行为。因此，笔者认为，轻罪治理的司法逻辑，不应只见其“轻”而无视其“罪”，一味追求出罪或者轻缓处理。
对于轻罪，需要审视具有社会危害性的行为的划入范围，不仅需要思考有哪些需要实体性出罪，进行非刑罪化，还应当把目光扫向刑法规定以外的具有社会危害性的行为，考虑哪些行为应当刑罪化。
哪些行为应当纳入刑法处罚，仍然是一个值得探讨的问题，我国刑法罪名繁多，但是，仍然存在一些值得填补的盲点。例如，藐视法庭罪属于轻罪，这一罪名及其适用，对于维护法制和司法的权威具有独特作用。在司法权运作中，司法的尊严和法庭的秩序时遭侵害，司法机关时常表现出庸懦的一面。究其原因，主要在于法制不健全导致无所适从。英美等国设立藐视法庭罪之类罪名，并由法院即时裁判，是司法保障性手段，在我国罪名体系中是一个空白，是否予以增补颇有研议价值。又如虐待猫狗的行为，情节严重的，应当纳入刑罚规制的范围，可以将其划入轻罪或者微罪的范围进行惩处。虐待猫狗，这类行为有不少令人发指，我国的刑事立法作出适当反应是有必要的，这是一个社会彰显文明进步的重要表现。
对于已经纳入刑法罪名体系中的轻罪，需要考虑这些犯罪的可罚性。轻罪的处罚，与犯罪本身的性质、具体犯罪情节和危害结果有密切关系，除此之外，与社会对于某些具有社会危害性的行为的宽容程度也有密切关系。法国学者迪迪耶·法尚针对法国存在的刑罪化倾向指出：“如果阶下囚增多不是因为真正的犯罪率上升，那要如何说明这样的演变呢？这结合了两大深深影响法国社会的现象：对违法主义与偏差行为的同情心的演化；聚焦于安全重要性的政治言行。前一种现象与文化有关，后者则是政治。”易言之，文化与政治两大因素决定了人们对一些具有社会危害性的行为可罚性的认识，一个因素具有民间性质，另一个因素具有官方性质。这两种因素，也是我国刑事法不断调整的主要作用因素。
对于具有一定社会危害性的行为，宽容与不宽容，决定了刑罪化与非刑罪化的走向，并非所有的国家对于轻或者轻微的侵害行为抱有越来越宽容的态度，甚至一些法治成熟的国家或者社会对一些较轻的侵害行为也趋向于刑罚制裁，这种现象值得关注。以法国为例，就社会一般民众的态度看，“个人显得越来越无法容忍对其存在造成困扰的人，不礼貌的行为、出声恫吓、言语攻击、邻人之间的争吵、伴侣之间的口角，一系列能从地方实证经验中找到解决之道的人际关系冲突从此闹上警局，往往还诉诸法律，有时还会坐牢。此外，这样的趋势往往涉及无受害者的违法行为，例如吸食毒品、建筑大厅的临时占用、侮辱国旗、卖淫或使用某些宗教符号。一般大众对至今法律所忽略的行为容忍门槛降低”。从政治层面观察，“政治精英也强化甚至预见市民们对安全性的担忧。……社会选择性的不宽容和政治人物的刑罚民粹主义相呼应，……是两种现象的结合，造成了判刑率的激增。这样的结合主要以两种方式具体表现在公共部门的行动中：镇压范围的扩张，以及制裁体制的加重。一方面，过去不属于犯行的案件被送入刑事法庭，新的违法行为被创造出来，而某些原本只需罚款的案件变得必须被送入监牢”。这种倾向，使得刑罪化成为一种立法趋势，也引起一些学者对于过度刑罪化的忧虑。
可以同中国进行对比的是，法国对于道路犯罪的处罚情况，“公权力、公共卫生受害者与专家协会的动员导致越来越严厉的法律决议，酒精检验可接受门槛儿的降低，测速器的设置，罚款的制定。因此，道路安全的违法判刑在20年内增加了一倍。而且在近10年间，驾照吊销后的驾驶判刑增加了3.5倍，导致每年有3000件的实际监禁判刑。另一方面，同样犯行的制裁加重，更常判处剥夺自由的刑罚，监禁的时间也更长”。外在因素对司法造成影响，“权力与舆论的共同压力，让法官更常做出监禁、刑罚或维持临时拘押的判决与自保。民众敏感度与政局的变化，就这样对整体的刑罚制度造成影响”。法国的这一现象，在美国以及其他欧洲国家也有出现，监狱人数的增加、在刑罚方面展现的民粹主义倾向等，具有一定的普遍性。
我国社会对于一些危害行为的宽容度如何，并没有成为某些罪名产生过程中的考量因素，社会对于违法犯罪有着重惩的呼声，似乎是无可怀疑的事实。在刑法修改中，权力意志和维护社会秩序的需求是当前刑罪化的关键要素。不过，我国社会对于醉驾入刑而受到刑法追究的行为人有着肉眼可见的同情，因此，提高危险驾驶罪的入罪门槛，有其社会民意的基础，这一民意对于司法机关调整入罪标准显然起到一定作用。2023年《关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》就醉驾入刑、缓刑标准制定的新规，明显提高了入罪门槛，意图减少因醉驾而受到刑罚处罚的人数，这一醉驾新规引起社会积极的反响，具体办理这类案件的司法机关也表示欢迎。
耐人寻味的是，醉驾入刑以来，刑罪化的负面效果是否会提高人们对刑罪化的谨慎度，值得进一步观察。对于新出现的具有社会危害性的突出问题，公安机关推动、立法机关响应的刑罪化模式在帮信罪中再次显现出来。刑罪化的理由既非虚无缥缈的，公安机关与立法机关的联手，促成一些危害行为入罪，当然也有相当厚实的民意基础。需要指出的是，轻罪并非只有危险驾驶罪，还有其他许多罪名，并不是所有的轻罪都应当纳入实体性出罪的轨道，也不是所有的轻罪都应当一概在实体处理上求轻处罚，具体刑罚适用应当以案件本身的性质、情节和结果为依托，对于轻罪不应当以轻率的态度来对待。因为，轻罪也是“罪”，既然是罪，就包含着上升为刑罚对象的具有较为严重社会危害性的行为。这一基本认识，显然是必要的。
三、因罪制宜：厘清轻罪与重罪的界限
轻罪与重罪，是一组对应的概念，轻与重具有相对意义，是在比较中确定其属性的。何者为轻罪，何者为重罪，具有相对性和主观性，不同国家轻重罪的划分标准与纳入范围存在差异。有的国家，如法国，实行三分法，分为重罪、轻罪和违警罪；有的国家，采取四分法，分为重罪、轻罪、轻微罪和违警行为；有的国家，如我国，分为轻罪和重罪，在刑法之外，尚有作为行政处罚对象的违反治安管理的行为。
（一）域外轻罪与重罪的划分概况
英国历史上曾有过重罪与轻罪的划分，重罪（Felony）是“指涉及没收罪犯的土地与财产归国王所有，并根据其犯罪行为的轻重另行处以死刑或其他刑罚的严重犯罪”，重罪、轻罪之外，还列有叛逆罪，1967年以后，英国以“可捕罪”与“不捕罪”，“可诉罪”与“简易罪”取代了重罪与轻罪的划分。根据案件严重与否，按起诉方式不同进行分类，刑事犯罪分为三种类型，“一种是只能正式起诉的犯罪（Indictableonly Offence），成年被告人被指控犯有这类罪，只能依据起诉书（Indictment）并在皇家法庭进行审判。第二种是仅以简易程序进行审判的犯罪应当在治安法院进行审判。第三种是可以依两种起诉方式任选其一进行审判的犯罪，被告人被指控犯有这类犯罪，通常可以选择根据正式指控进行审判，尽管这类案件可能在治安法院进行审理，如果被告人与治安法院都同意的话”。
在美国，重罪“是指对某些比较严重罪行的总称”，划分重罪与轻罪的依据大体有犯罪关押地、可能最长刑期等，“许多州的制定法都规定重罪是指应判处1年以上监禁或死刑的犯罪”。轻罪（Misdemeano）“一般处以罚金、没收财产或一年以下在地方看守所（Jail）关押的监禁刑”。
在法国，刑法将犯罪分为三类，即重罪、轻罪和违警罪。《法国刑法典》第111-1条规定：“刑事犯罪，依其严重程度，分为重罪、轻罪及违警罪。”第111-2条又规定：“法律规定重罪与轻罪，并确定对罪犯确定之刑罚。条例规定违警罪，并依法律所定限制与区别，确定对犯违警罪的人适用之刑罚。”就针对个人的刑罚而言，重罪之刑罚包括：无期徒刑或终身监禁；最高30年徒刑或30年拘押；最高20年徒刑或20年拘押；最高15年徒刑或15年拘押；有期徒刑或有期拘押之刑期最低为10年。轻罪之刑罚包括监禁、罚金、日罚金、公共利益劳动等。监禁刑幅度最高刑分别为10年、7年、5年、3年、2年、1年6个月。违警罪之刑罚包括：罚金；暂时吊销（最长期间为1年）驾驶执照；禁止持有或携带须经批准的武器（最长期间为3年）；没收被判刑人所有或其可以自由处分的一件或多件武器；收回打猎执照，并最长5年期间禁止申请颁发新执照；没收用于或旨在用于实行犯罪之物或犯罪所生之物。违警罪还细分为五个等级，每一等级分别对应250法郎到1万法郎的罚金数额。另外，《法国刑法典》还规定了针对法人的刑罚制度。学者指出：“重罪案件必须有犯罪故意；与此相反，轻罪案件，可以是故意犯罪，也可以是‘轻率不慎’或‘疏忽大意’犯罪，还可以‘置他人于危险’而犯罪。后一概念是一个新概念，是由‘过错’这一定义引出的概念。对于违警罪来说，法典仍然限于规定因‘纯粹实际过错’引起。应当指出的是，有关监禁刑，法典对‘罪分三类’原则作出了新的规定：轻罪监禁刑最高刑期由5年增至10年，这就从立法上扩大了作轻罪处理的范围；但与此同时，对违警罪则取消了一切监禁刑。”法国之重罪与轻罪界限分明，“在重罪方面,刑罚极为统一并且十分严格；而在轻罪方面，由于有了法官对‘刑罚个别化’的权力，刑罚制度则是多种多样，十分灵活”。
同为大陆法系国家，德国刑法确定的轻罪与重罪，与法国相距甚远。按照《德国刑法典》第12条规定，最低刑为1年或者1年以上自由刑的犯罪，即为重罪；最高刑为1年以下自由刑或者科处罚金刑的犯罪，才是轻罪。
在日本，明治维新时期奉行泰西主义，聘请法国人布尔索纳特前来日本帮助起草刑法、治罪法，这些法律依照拿破仑法典的模式，将犯罪分为重罪、轻罪和违警罪，“这是根据法定刑的种类、轻重而划分的犯罪种类，所谓重罪，是判处从死刑到轻监禁等九种刑罚的犯罪（旧刑法第7条，死刑、无期徒刑、有期徒刑、无期流刑、有期流刑、重惩役、轻惩役、重监禁、轻监禁）；所谓轻罪是判处重拘禁、轻拘禁、罚金的犯罪（旧刑法第9条）；所谓违警罪是判处拘留、罚款的犯罪”。1907年日本仿效德国刑法典制定了新的刑法，不在法典中进行三类犯罪划分。1948年5月1日，日本颁布《轻犯罪法》，含有34种罪行（后减去一种），包括“在公共场所插队者”“无故关闭公共场所灯火者”等，其管辖权在简易法院，该法只规定了拘役、科料两种刑罚，审判时采取略式（简易）审判程序。这里的“轻犯罪”更贴切说，应属于违警罪或者微罪范畴，与我国之所谓“轻罪”不具有完全对应关系。从程序法来看，强制辩护与任意辩护以3年有期徒刑为界，就此看来，3年有期徒刑可以认为是重罪与轻罪的区别所在。不过，日本实行简易程序，适用于可能被判处1年以下有期徒刑案件，1年有期徒刑是普通程序与简易程序的界限，是否契合轻重罪的观念，也值得注意。
（二）我国轻罪与重罪的范围厘清
在我国，刑法中并无轻罪与重罪的区分与界定，司法实践与学术研讨中有轻罪、重罪之二分法，然则何者为轻罪、何者为重罪，只有概括的认识，划分轻罪与重罪也主要以法定刑为标准，至于轻重以3年有期徒刑还是5年有期徒刑为界，认识也不统一。以法定刑为标准进行甄别，有的罪名，一目了然，法定最低刑就表明其为重罪，如抢劫罪之最低刑为3年有期徒刑，如果将轻罪与重罪确定为以3年有期徒刑为界，凡抢劫罪就是重罪；又如危险驾驶罪的刑罚是拘役和罚金，表明其为轻微罪。如果以法定最高刑为标准进行甄别，则刑法上的罪名都有一定的刑度，有的刑度从最高刑到最低刑跨度很大，乃至分档规定，因此，仅从罪名看，触犯该罪的具体行为，既有可能属于重罪，也有可能属于轻罪，陈兴良教授称之为“不纯正的轻罪”。因此，法定刑作为法律标准之外，检察机关所作量刑建议和司法裁决结果也是判断具体案件是否构成轻罪或者重罪的标准。因此，轻罪与重罪的划分标准，应当有两个标准：一是法律标准（法定标准），以法定刑，包括最高刑或者最低刑，以及刑度内的分档最高刑或者最低刑为标准；二是司法标准（裁定标准），以量刑建议（建议刑）和司法裁判（判定刑）为标准。按照刑法中的刑罚分档规定，并且参考一些国家轻重罪分类，我国之轻重界限以3年有期徒刑为宜，此处要注意3年有期徒刑已不算低。司法机关已经使用3年有期徒刑为轻罪与重罪的界限，如最高人民检察院在2020年10月1日向全国人大常委会所作的人民检察院适用认罪认罚从宽制度的专项报告，就是以“3年以下”为确定轻罪案件的标准。
此外，还有法定刑、建议刑、判定刑之外的第三种划分重罪与轻罪的标准，即以犯罪性质为标准，如危害国家安全罪这一大类下的罪名，以及故意杀人、故意伤害（导致重伤、死亡）、抢劫等，其犯罪性质或者内容即具有犯罪之严重性，仅从罪名看即可断定为重罪案件。在检察机关内设机构设置中，最高人民检察院第二检察厅办理重罪案件，这里所谓“重罪”是按照罪名确定的，并且只具有工作部门职责分配的意义，主要包括：故意杀人罪、抢劫罪以及枪爆类犯罪等。
犯罪性质与法定刑有对应关系，犯罪性质严重者，通常法定刑也较重。但是，也有一些具有社会危害性的行为，是否应当按犯罪进行处罚，或者是否应当重罚，人们对于立法存在一定认识上的偏差，司法上的偏差更为突出。如霸凌行为往往得不到应有的惩罚，原因是对于霸凌行为本身的危害性认识明显不足。霸凌行为的危害主要体现为以下几个方面：一是多人对一人，恃强凌弱，是霸凌行为通常的特征；二是多次发生，霸凌行为通常不会只发生一次，而是多次发生，乃至欺凌弱小成为一种“习惯”；三是霸凌过程令人发指，霸凌者的气焰与侵害行为触目惊心，有些霸凌者还将霸凌过程拍成视频公开传播；四是霸凌行为造成的结果既有肉体性的，也有精神性的，如果对霸凌行为仅仅以肉体损伤为追究刑事责任的依据，就忽视了霸凌行为造成的精神损害与心理病症更重于肉体损害。全面认识霸凌行为及其危害，才能意识到，应当将霸凌行为纳入刑法制裁范围，不能将人打死、打成重伤才应当归为重罪。不能等到将人打死打伤才以故意伤害罪进行追究。同样，当前刑法中虐待罪的刑罚设置，也是对这一犯罪性质和后果认识存在偏差的结果。《刑法》第260条第1款规定：“虐待家庭成员，情节恶劣的，处二年以下有期徒刑、拘役或者管制。”按照此一规定，一般虐待行为显然属于轻罪。第二款规定：“致使被害人重伤、死亡的，处二年以上七年以下有期徒刑。”也就是说，将家庭成员虐待致死或者造成重伤，并非以故意杀人、故意伤害致死的罪名以及相应的刑罚追究刑事责任。这是令人十分不解的刑法规定，家庭中进行的虐待行为，与家庭外的霸凌行为，都具有恃强凌弱（受害人往往是孩子、老人以及女性）、多次反复实施乃至成为习惯性反应、虐待情节恶劣、对被害人造成肉体与精神双重伤害的特征。与霸凌相比，虐待对被害人的损害更为严重，被害人在外受到霸凌，尚有家庭给予抚慰与疗伤，如果家庭中长期存在虐待行为，则家庭就是“活地狱”，对被害人的精神损害更为严重与深远，但是虐待家庭成员这种恶行却仅仅是“轻罪”，即使打死人或者造成重伤，法定最高刑也不过七年有期徒刑，虐待者的暴虐行为与刑罚不能符合对应关系，有违罪刑相适应原则，虐待行为没有刑罚应有的对价。
另外，伤害罪根据伤情确定重罪、轻罪，伤害罪的伤情分为重伤、轻伤与轻微伤。致人重伤的，处三年以上十年以下有期徒刑；致人死亡的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。致人重伤或者死亡的，显然都属于重罪。重伤以下的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，显然属于轻罪。值得注意的是，轻伤与重伤的划分标准，本身就值得质疑，司法实践中，对于轻伤害案件的刑事责任追究多表现出消极怠惰，很多轻伤害案件依调解结案，赔钱了事，犯罪人不必付出应有的刑罚代价。
总之，轻罪治理，需要在实体法方面进行一番检视，有必要重新梳理各种罪名及其刑罚配置。哪些罪名配置的刑罚过低，哪些罪行及其恶果在立法和司法实践中一直没有得到应有的重视，乃至犯罪人得不到应有的刑罚处罚，诸如此类的问题都应当一一过筛，以便重新厘清轻罪与重罪的范围，因罪制宜，校正我们在立法和司法过程中的认识偏差与价值偏差,扭转司法的某些不良惯性。只有这样才能在轻罪治理的场域防止走偏或者继续走偏，让实体正义在轻罪治理中得到进一步增长而不是消减，也只有这样轻罪治理才能保持一种平衡，避免不该有的偏失。
四、罪之三分：轻罪治理之程序法改造
在我国司法实践和学术研究中，常见的是将犯罪分为重罪与轻罪。有学者认为，轻罪的概念中包括微罪，所以轻罪是轻罪、微罪的合称，两者或为并列关系或为种属关系。还有学者主张将犯罪分为三种，将微罪从轻罪分离出来，形成重罪、轻罪和微罪的格局。陈兴良教授就此指出：“在界定轻罪概念的时候，还有一个值得关注的问题，就是所谓微罪。在有关轻罪的著述中，都会提及微罪的概念。……轻微犯罪的概念可以将轻罪和微罪都包含在内，但将轻罪和微罪确定为轻罪的两种类型则不符合定义的逻辑。事实上，微罪并不能被简单地囊括在轻罪概念之中，它是独立于轻罪的一种犯罪类型。……由此可见，微罪是从轻罪中分离出来的，属于轻罪的下一层级的概念。微罪概念的提出使我们在刑事政策上对更为轻微的犯罪予以特殊对待。”
笔者认为，依法定刑或者判定刑进行的犯罪分类中，有必要实行三分法，不仅因其具有刑事政策意义，即在制定刑事政策中区分轻罪与微罪，有利于避免笼统地将适合于微罪的刑事政策用于轻罪，实现犯罪分层处理的精细化，而且特别具有程序法改造的意义，即按照重罪、轻罪和微罪来分别配置司法程序，进行司法程序的改造。
一般认为，以法定刑或者实定刑为划分标准，3年以下有期徒刑至拘役以上为轻罪，拘役以下为微罪，例如危险驾驶罪即为微罪。也有论者认为，1年以上3年以下有期徒刑的为轻罪；1年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处罚金等附加刑的为微罪。笔者赞同将轻罪与微罪的界限置于拘役，拘役以上（不含拘役）三年以下有期徒刑为轻罪，拘役以下为微罪。微者，比轻者更轻，以拘役为界分，更契合“微”之含义。
（一）进行不起诉条件的改造
在轻罪治理中，对于轻罪和微罪，应当扩大司法机关的自由裁量权，允许检察机关和审判机关根据案件性质、情节、危害后果、行为人认罪悔罪态度以及悔罪表现等综合考量，对犯罪嫌疑人、被告人进行灵活处理，避免过于僵化、机械。为此应当通过立法，修改不起诉适用条件，从两个方面进行不起诉条件的改造：
其一，裁量不起诉可以有两个改造方案：一是继续保持现有的适用条件，但明确其为“微罪不起诉”，对应上述微罪案件；二是将裁量不起诉适用条件的第一项“犯罪情节轻微”修改为“犯罪情节较轻”。我国刑事诉讼法中的裁量不起诉，是1996年刑事诉讼法修改时增加的不起诉种类，增加这种不起诉的原因有二：一是取消免予起诉制度，将这一制度部分价值转至新设立的裁量不起诉；二是裁量不起诉具有公共利益价值，体现检察机关在决定是否行使起诉权时必要的自由裁量权。由于同样体现检察机关自由裁量权的免予起诉制度一度被诟病为滥用，因此，在设立裁量不起诉时立法机关严格限制检察机关自由裁量权范围，将这一不起诉的条件限定为“犯罪情节轻微”，使得这种不起诉只能用于微罪案件。随着社会和司法的发展，这种限制已经不适应犯罪案件轻重结构的变化，也不符合人们对检察机关不起诉法治价值的重新认识，并且不利于检察机关本着公共利益原则和案件具体情况，对轻罪案件像微罪案件那样作出出罪的程序性处理。事实上，如今检察机关作出的裁量不起诉，有相当比例已经突破了“犯罪事实轻微”的条件限制，因此，在刑事诉讼法修改时，有必要将裁量不起诉的裁量空间扩大，以适应轻罪治理的现实需要。
其二，将附条件不起诉扩大适用于一般主体，不限于未成年人。附条件不起诉也属于检察机关自由裁量权范围内的一种不起诉形式，如果现有的裁量不起诉更名为“微罪不起诉”，只适用于微罪案件，则附条件不起诉适用于轻罪案件。如此一来，轻罪不起诉和微罪不起诉形成两个阶梯式不起诉种类。如果裁量不起诉扩大适用于“较轻”的案件，附条件不起诉与其可形成补充关系，对于需要附加条件加以约束的更严重一些的轻罪案件，实行附条件不起诉，体现具体案件处理上的个别化原则，可以更好地实现不起诉的价值。
（二）根据犯罪划分配置不同的审判程序
从审判程序上看，按照三种犯罪的划分，可以分别配置普通程序、简易程序和速裁程序，其中轻罪适用简易程序，微罪适用速裁程序。此外，还可设立违警罚制度，部分违警罚案件适用司法程序，按速裁程序办理。
第一类，重罪之普通程序，适用于可能被判处三年以上有期徒刑、无期徒刑和死刑案件。普通程序属于刑事案件通常适用的程序，重罪案件不仅涉及的案件性质和危害后果较为严重，情节也往往比较复杂，事实认定和证据采择等调查环节需要更为审慎的态度，程序不宜过于简化，如此不仅体现实质真实发现主义之真义，而且也可体现以审判为中心的诉讼制度改革的宗旨。
无期徒刑和死刑案件以及危害国家安全案件的第一审实行7人至9人的陪审制，即由3名法官与4名或者6名人民陪审员共同组成合议庭进行审理，为此需要修改《刑事诉讼法》和《人民陪审员法》，将有人民陪审员参加的合议庭人数规定为3人、5人、7人与9人四种构成形式。
第二类，轻罪之简易程序，适用于轻罪案件，简易程序的适用须征得辩护方同意。或可规定：认罪认罚从宽案件，人民检察院量刑建议为十年以下有期徒刑，且辩护方接受简易程序的，可以实行简易程序。我国轻罪案件的比例变化，造成轻罪案件数量庞大。尽管以何者为轻罪，3年或者5年的界限不同，数量及占比存在差异，但是轻罪比例远大于重罪是一个不争的事实。这部分轻罪案件，在认罪认罚以及辩护方对适用简易程序没有异议的情况下，适用简易程序能够尽可能节约司法资源，提高诉讼效率。
不过，简易程序由于将诉讼程序进行简化，简化掉的某些程序环节是对被告人有利的、具有保障性质的，包括事实认定和证据调查部分。因此，有两种情况需要设置例外规定：一是有必要针对辩护方进行无罪辩护的案件，实行普通程序，以体现周详调查证据、妥慎认定事实、维护当事人正当权益之要求；二是还应进行弱者关照，被告人为未成年人或者七十岁以上老人，或者盲聋哑人士的，应当实行普通程序。
第三类，微罪之速裁程序。我国当前的简易程序，其程序简化的程度并没有给速裁程序预留多大空间，要将简易程序和速裁程序进行区别设计，并将速裁程序的适用限定在微罪案件范围。微罪案件，属于初犯的，不做前科记录。
对于轻罪（含微罪）案件，有论者主张实行前科消灭制度，其理由是，当前的前科记录不仅给被判决人打上犯罪烙印，而且殃及其子女，影响其子女升学和就业，为解决这一不公现象，非废除轻罪案件被定罪的人的前科记录不可。在我看来，轻罪前科消灭制度适用于未成年人，这一适用范围不宜扩大到所有轻罪案件的被判决人。被判决人被定罪之后累及其子女，并不是前科制度的必然结果，实际上，这种影响子女升学和就业的问题出在为遏制犯罪实行的“株连”制度，这种“株连”虽然不是将刑罚覆盖其无辜子女，但是将定罪的其他“不利益”延及其后代，以此来吓阻犯罪意图的产生和实行。这属于“人质司法”的一种表现，可以说是秦治的一种遗风。要解决这一问题，不是实行前科消灭制度，而是应当废除此一“株连”制度，不从这个根源解决问题，无异于舍本逐末，并不足取。
在完善轻罪治理机制中，还应考虑在微罪案件之外，将治安管理处罚法规定的治安案件，需要以短期剥夺自由为处罚（如现在实行的行政拘留）或者存在争议的，纳入速裁程序，以司法程序快速办理这部分案件。为此设立治安法院或者违警法院，或者在基层法院设立治安法庭或者违警法庭，公安机关直接向法院起诉，检察机关对这部分案件实施法律监督。治安法院（庭）或者违警法院（庭）的法官，可以从经过遴选的已经退休的法官和检察官中聘请担任法官。
五、结论
在我国，轻罪治理的话题具有多方面内容，既有惩治、预防、对犯罪进行源头治理的实体性内容，也有通过起诉筛选机制分流案件、实现部分案件的程序性出罪、完善协商性司法机制和以简易、速裁程序高效处理大量轻罪案件等程序性内容。当前轻罪治理的侧重点，是对轻罪倾向于宽缓处理，尽可能化解矛盾，本着恢复性司法的理念，实现社会和谐的目标。
轻罪案件增多，重罪案件减少，案件之轻重比例发生明显变化，由多种因素促成：一是社会控制能力增强，人们生活习惯的部分改变，以及最新技术在侦查中的应用，这些因素的变化导致重罪案件明显减少；二是立法中存在刑罪化的倾向，对社会秩序负有维护之责的机关力推某些危害行为的刑罪化，刑法学者主张的积极刑法观为刑罪化倾向提供助力，刑法修改通过不断的“补丁”增加罪名，形成罪名繁多的现象，甚至出现罪名体系失序的现象。
醉驾和帮信行为入刑，都是在刑罪化的过程中完成的。不能不说，轻罪结构的变化与这种较轻的危害行为刑罪化的相关立法有密切关系，正是这些行为之刑罪化，导致大量新进入罪的轻罪案件增多，很快改变了刑事案件轻重比例结构。随之而来，司法机关对于刑罪化的立法结果保持谨慎态度，以细化到司法解释来进行限缩适用，对立法进行一定程序的修补，形成了司法限缩犯罪面的现象。
在轻罪治理中，不能只注重宽严相济中“宽”的一面，也应兼顾“严”的一面。例如轻伤害案件经常被调解、赔偿化解，被害人谅解成为决定案件走向的主要因素，忽略了这类犯罪含有的公共利益价值。有些危害行为，没有在刑法上通过刑罪化得到体现，或者刑法规定的处罚过轻，形成刑法盲点或者“轻罪（处罚）过轻”的问题，需要从立法角度重新进行审视并加以解决，这包括霸凌行为、藐视法庭、虐待猫狗等行为的刑法规制，以及虐待罪的刑罚调整等，有的要列为轻罪，有的要由轻罪上升为重罪。
轻罪治理涉及的程序法问题，也有诸多可探讨的内容。就制度配置来说，调整裁量不起诉和附条件不起诉的适用条件和范围，是轻罪治理所需要进行的程序法改造，借鉴法国的司法经验，为重罪、轻罪、微罪配置普通程序、简易程序和速裁程序，并考虑将治安管理处罚对象的部分案件纳入司法程序，设立治安法院或违警法院，都是在轻罪治理中值得研议、具有相当价值的方案。