吉高法〔2020〕170号
全省各级人民法院：
为保证法律适用统一，就《吉林省实施〈工伤保险条例〉办法》（吉林省人民政府令第242号）第四十九条的适用问题，即因第三人原因造成工伤事故的，工伤职工或其亲属在依法获得第三人民事赔偿后，再行主张工伤保险待遇时应当适用“双赔原则”或“补差原则”的问题，省高院于2020年5月27日向省人力资源和社会保障厅发出司法建议书（吉高法〔2020〕121号），已被采纳。2020年6月15日，省人力资源和社会保障厅向全省人力资源社会保障部门、省社会保险事业管理局印发《关于执行省高级人民法院有关司法建议的通知》（吉人社函〔2020〕106号），明确采纳省高院司法建议。2020年6月19日，省社会保险事业管理局印发《关于转发〈关于执行省高级人民法院有关司法建议的通知〉的通知》（吉社保函〔2020〕55号），明确在全省社会保险经办机构中按照司法建议书内容执行。为统一裁判标准及工作流程，现就有关事项通知如下：
一、民事案件
1.双赔原则。在工伤保险待遇纠纷案件中，因第三人原因造成工伤事故的，工伤职工或其亲属在依法获得第三人民事赔偿后，再行主张工伤保险待遇时应当适用“双赔原则”。
2.停工留薪期问题。在工伤保险待遇纠纷案件中，如一方当事人对停工留薪期有异议的，审理法院可向作出劳动能力鉴定结论的劳动能力鉴定委员会函询，由其对停工留薪期予以确认。停工留薪期不适用司法鉴定。
二、行政案件
1.职工或者其近亲属是否对第三人提起民事诉讼、是否已经获得民事赔偿，既不影响社会保险行政部门受理工伤认定申请，也不影响社会保险行政部门作出认定工伤决定。
2.在社会保险行政部门已经作出工伤认定的情况下，职工或者其近亲属是否对第三人提起民事诉讼、是否已经获得民事赔偿，均不影响社会保险经办机构支付工伤保险待遇，但第三人已经支付的医疗费用除外。
3.对于工伤基金先行支付医疗费用问题，应当适用《社会保险基金先行支付暂行办法》第四条的规定，明确先行支付必须满足“第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人”的前提条件。
4.社会保险经办机构以《吉林省实施〈工伤保险条例〉办法》第四十九条规定为依据，主张按照补差原则给付的，不予支持。
5.对于社会保险经办机构支付工伤保险待遇的行政争议，尽量通过诉前程序化解，已经立案尚未审结的，也应当尽量通过协调方式解决。协调一致当事人撤诉的，准予撤诉；社会保险经办机构未履行全部支付义务且协调不成的，依法判决履行支付义务；社会保险经办机构诉讼中履行全部支付义务，当事人仍不撤诉的，应当判决确认被诉的未支付行为违法。
如在执行中遇到问题，请径向省高院民事审判第四庭（民事案件）、行政审判庭（行政案件）反馈。
附：1.司法建议书（吉高法〔2020〕121号）
2. 关于执行省高级人民法院有关司法建议的通知（吉人社函〔2020〕106号）
3.关于转发《关于执行省高级人民法院有关司法建议的通知》的通知（吉社保函〔2020〕55号）
吉林省高级人民法院
2020年8月11日
附件1
吉林省高级人民法院司法建议书
吉高法(2020)121号
吉林省人力资源和社会保障厅：
今年我院在审理劳动争议案件中发现，《吉林省实施〈工伤保险条例〉办法》(吉林省人民政府令第242号)第四十九条与上位法存在适用冲突的问题日益突显。亦即，因第三人原因造成工伤事故的，工伤职工或其亲属在依法获得第三人民事赔偿后，再行主张工伤保险待遇时应当适用“双赔原则”或“补差原则”的问题。《中华人民共和国社会保险法》就该事项已作出明确规定，最高人民法院业已通过司法解释、答复、会议纪要等形式统一该问题的法律适用。为保证法律统一适用，特建议：
一、在全省工伤保险经办机构中明确执行”双赔原则”，《吉林省实施〈工伤保险条例〉办法》第四十九条不再作为核定依据
《中华人民共和国社会保险法》第三十条规定：“下列医疗费用不纳入基本医疗保险基金支付范围：（一）应当从工伤保险基金中支付的；（二）应当由第三人负担的；（三）应当由公共卫生负担的；（四）在境外就医的。医疗费用依法应当由第三人负担，第三人不支付或者无法确定第三人的，由基本医疗保险基金先行支付。基本医疗保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。”第四十二条规定：“由于第三人的原因造成工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付。工伤保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。”
《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十二条规定：“依法应当参加工伤保险统筹的用人单位的劳动者，因工伤事故遭受人身损害，劳动者或者其近亲属向人民法院起诉请求用人单位承担民事赔偿责任的，告知其按《工伤保险条例》的规定处理。因用人单位以外的第三人侵权造成劳动者人身损害，赔偿权利人请求第三人承担民事赔偿责任的，人民法院应予支持。”
《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第9条规定：“被侵权人有权获得工伤保险待遇或者其他社会保险待遇的，侵权人的侵权责任不因受害人获得社会保险而减轻或者免除。根据社会保险法第三十条和四十二条的规定，被侵权人有权请求工伤保险基金或者其他社会保险支付工伤保险待遇或者其他保险待遇。”
《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第八条规定：“职工因第三人的原因受到伤害，社会保险行政部门以职工或者其近亲属已经对第三人提起民事诉讼或者获得民事赔偿为由，作出不予受理工伤认定申请或者不予认定工伤决定的，人民法院不予支持。职工因第三人的原因受到伤害，社会保险行政部门已经作出工伤认定，职工或者其近亲属未对第三人提起民事诉讼或者尚未获得民事赔偿，起诉要求社会保险经办机构支付工伤保险待遇的，人民法院应予支持。职工因第三人的原因导致工伤，社会保险经办机构以职工或者其近亲属已经对第三人提起民事诉讼为由，拒绝支付工伤保险待遇的，人民法院不予支持，但第三人已经支付的医疗费用除外。”
最高人民法院于2019年7月9日作出《关于因第三人侵权而死亡者亲属在获得民事赔偿后是否还可以获得工伤保险补偿的答复》［（2017）最高法行他100号］，再次明确了”双赔原则”。
据此，上述法律、司法解释及规范性文件确立了“双赔原则”，因第三人侵权发生的工伤事故，工伤职工可以分别依侵权法律关系和工伤保险法律关系主张权利，但医疗费除外。社会保险作为一种社会性风险分担机制，是社会保障制度的核心，而侵权责任是行为人因自己侵害他人权益所应承担的责任，两者在立法目的、价值取向、保护范围、适用条件等方面均有明显不同。第三人侵权赔偿与工伤保险赔偿机制目前在法律上是并行不悖的，不违背社会公平原则，也不违背工伤保险的制度目的。
依照《中华人民共和国立法法》第八十八条关于“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章”的规定，上位法的效力高于下位法。《吉林省实施〈工伤保险条例〉办法》在法律位阶上属地方政府规章，《中华人民共和国社会保险法》系全国人大常务委员会通过的法律，其效力高于《吉林省实施〈工伤保险条例〉办法》，《吉林省实施〈工伤保险条例〉办法》第四十九条规定因违反上位法而无效。
二、尽快修订《吉林省实施〈工伤保险条例〉办法》
一是经济社会发展的需要。《吉林省实施〈工伤保险条例〉办法》于2013年制订施行，至今已7年。劳动人事关系和社会保障观念出现新变化，行政机关和审判机关对有关法律、行政法规的理解也日益深化与持续更新。此外，其他省份已进入工伤保险规定的集中修订期。
二是工伤保险秩序对部分待完善或修改之处的需求日益迫切。如上述工伤保险待遇“双赔原则”在审判机关与行政机关存在的认识与执行差异问题。再如，停工留薪期未纳入劳动能力鉴定结论范围的问题。2007年，原劳动和社会保障厅印发了《吉林省工伤职工停工留薪期管理办法（试行）》（吉劳社工字（2007）284号）和《吉林省工伤职工停工留薪期分类目录（暂行）》，停工留薪期的确认应由劳动能力鉴定委员会作出。但在实际执行中，劳动能力鉴定结论均未载明工伤职工应当享有的停工留薪期。用人单位往往将停工留薪期简单等同于住院治疗期间，导致工伤职工应当享有停工留薪期期间过短、待遇不足。依照《工伤保险条例》规定，停工留薪期始于工伤事故发生之日，终于劳动能力鉴定结论作出之日。但由于受伤程度、治疗周期、工伤职工个人意愿等因素，会导致至劳动能力鉴定结论作出之日超出1年的问题。司法实践中，从公平角度考虑，对此种超出1年且未经延长审批的，均按1年认定其停工留薪期。客观上这与上述两份关于停工留薪期的管理文件发生冲突。而从外省立法规定看，绝大多数省份均明确了停工留薪期由劳动能力鉴定委员会予以确认。
三是升格规章的效力位阶。《吉林省实施〈工伤保险条例）办法》属地方政府规章，而从其他省份做法看，广东、浙江、贵州、河南等省份系以地方性法规形式予以确认。鉴于《吉林省实施〈工伤保险条例〉若干规定》（吉林省人民政府令第151号，2013年废止）和《吉林省实施〈工伤保险条例〉办法》已施行多年，实践经验及成熟做法积累丰富，具备法律效力位阶升格的客观基础。
三、进一步采取措施以实现工伤保险的全覆盖，合力提高工伤保险基金的保障能力
工伤保险不仅要为一般性的职业伤害依法提供保障，有效应对重特大安全生产事故中发生的职业伤害，也是必须统筹解决的大问题。一是进一步扩大参保覆盖面。结合全民参保登记计划，顺应城镇化、新兴工业化的趋势，千方百计寻找扩面资源。对老工伤职工、省属国有煤炭企业职工等工伤保险基金”体外循环”人员，建议进一步争取多方支持，分阶段、按步骤尽快纳入社会统筹的工伤保险基金覆盖范围。建筑施工领域作为高风险行业，参保率明显低于制造业和服务业，特别是农民工工伤保险权益不落实的问题相当突出。对建筑业“同舟计划”实际完成情况开展专项检查，确保建筑领域农民工参保权益实现。随着大众创业、万众创新的格局形成和“互联网+”的发展，新业态大量涌现。这些企业从业人员的职业伤害保障问题，应当立即纳入扩面的视野。二是进一步提高保障能力。工伤保险基金的保障能力是与统筹层次成正比，统筹层次越高，基金的保障能力就越强，强化落实工伤保险的市级统筹，逐步探索省级统筹。强化征缴能力，做到应保尽保，应缴尽缴，坚决杜绝个别领域工伤保险缴费的变通手段。三是进一步推进“三位一体”制度体系建设。预防、补偿、康复“三位一体”是工伤保险制度体系的架构。目前的现实情况是，预防和康复两头明显偏弱。强化《吉林省工伤预防费使用管理暂行办法》的执行检查与监督落实，规范工作流程，完善管理制度，使工伤预防费真正发挥促进安全生产、减少伤亡事故的效应。通过开展形式多样和富有成效的宣传、培训等工作，提高职工的工伤预防意识，努力从源头上防止工伤事故的发生，减少人员的伤亡，防患于未然，充分发挥好工伤预防在促进安全生产、保护劳动力资源、保障职工健康权益方面的积极作用。在工伤康复方面，要着眼于充分利用现有社会资源，大力发展协议康复服务机构，健全管理规范和技术标准，以医疗康复为基础、以职业康复为特色，构建多层次的康复服务网络，努力实现有需要的工伤职工人人享有康复服务的目标。四是进一步优化认定鉴定程序。《工伤保险条例》修订后，工伤认定和劳动能力鉴定程序长的问题有较大改进，建立绿色通道、实行简易程序等很多以人为本的办法，取得了较好效果。但仍有一些案例程序复杂、周期长，甚至影响到工伤职工特别是农民工及时享受工伤保险待遇。
以上建议请予考虑，如有反馈意见，请及时函告我院。
吉林省高级人民法院办公室
2020年5月28日印发
附近2
吉林省人力资源和社会保障厅关于执行省高级人民法院有关司法建议的通知
吉人社函〔2020〕106号
各市（州）、长白山管委会，公主岭市，梅河口市人力资源和社会保障局，省社保局：
现将吉林省高级人民法院《司法建议书》（吉高法〔2020〕121号）转发给你们，并提出以下意见，请抓好贯彻落实.
一、因第三人原因造成工伤的，除工伤医疗费用外的各项工伤保险待遇，由工伤保险基金按规定足额支付。
二、工伤职工停工留薪期，依据《吉林省工伤职工停工留薪期管理办法（暂行）》（吉劳社工字〔2007）284号）管理。停工留薪期需要延长的，由劳动能力鉴定委员会按照规定确认是否延长及延长时限。
三、着力扩大工伤保险覆盖面，特别是大力推进各类工程建设项目、尘肺病重点行业等参加工伤保险。
四、落实工伤预防、工伤康复各项制度机制，促进工伤预防和工伤康复工作取得新成效。
吉林省人力资源和社会保障厅
2020年6月15日
附件3
吉林省社会保险事业管理局关于转发《关于执行省高级人民法院有关司法建议的通知》的通知
吉社保函（2020）55号
各市（州）、长白山保护开发区、各县（市）社会保险局：
现将省人社厅《关于执行省高级人民法院有关司法建议的通知》（吉人社函（2020）106号）（以下简称《通知》）转发给你们，并提出以下贯彻落实意见，请认真遵照执行。
一、各级社保局在受理因第三人原因造成工伤待遇审核业务（包括目前尚未办结的此类业务）时，应严格按照《通知》要求经办。
二、各级社保局经办审核因第三人原因造成工伤医疗费用时，仍按照《吉林省实施<工伤保险条例〉办法》规定适用补差原则。
三、各级社保局按照《通知》要求，同步做好工伤保险扩面参保、工伤预防、工伤康复经办管理服务工作。
吉林省社会保险局
2020年6月19日
（此件依申请公开）
（联系单位：工伤保险管理处）